La lutte contre l’économie informelle, un moyen d’attractivité territoriale : Définitions, caractéristiques

Elwatan; le Samedi 3 Octobre 2015
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D’où  l’activité du secteur informel, dénommée «l’économie souterraine» ou secteur non structuré, qui apporte une solution considérable dans l’économie, en assurant un certain taux de résorption du chômage, et constitue un réseau de lutte contre la pauvreté et la satisfaction des besoins des plus démunis. Ainsi, l’administration fiscale malienne qualifie le secteur informel par «la facilité d’accès aux activités, la production à petites échelles, la propriété familiale, le non-respect des lois et règlements, qualifications sur le tas, l’inorganisation des marchés».

De ce fait, le secteur informel constitue une composante de l’économie dans certains pays, notamment ceux en développement, et les territoires souffrant des conflits armés et des crises politiques. D’où l’économie informelle qui représente dans ce cadre une utilité sociale. Toutefois, il se traduit négativement sur les finances publiques, suite aux réductions des recettes fiscales de ces Etats.

Impact macroéconomique et sur le budget de l’état

En effet, la forte dimension de la fraude et l’évasion fiscale constituent une menace réelle pour les économies locales. Elles causent un véritable préjudice économique aux marchés locaux, ainsi qu’aux Trésors publics des territoires où elles sévissent. L’effet de la fraude et l’évasion fiscale provoqués par les acteurs économiques (entreprises et individus) exerçant dans le secteur formel, sur la réduction des recettes fiscales et douanières, sont incontestablement perceptibles en termes financiers… De ce fait, l’économie informelle constitue une véritable entrave à la mobilisation et à l’accroissement des recettes fiscales. Et à la faculté de l’administration fiscale de taxer les activités et secteurs non fiscalisés…

Impact microéconomique /et sur la rentabilité des entreprises

Sur le plan microéconomique, l’impact de l’évasion et de l’activité informelle est également ressenti sur la rentabilité des entreprises et le préjudice encouru notamment en matière de concurrence déloyale. Ces dernières se voient supporter des charges supplémentaires de la société, compte tenu du transfert sur elles des charges économiques et sociales des activités clandestines. Ainsi, le secteur informel engendre une concurrence déloyale au détriment des entreprises du secteur organisé, créant ainsi une désorganisation du marché et une insécurité croissante.

Cette situation engendre également un sentiment d’insécurité économique, notamment par les IDE et les porteurs de grands projets, se traduisant par un faible attrait des investisseurs. Ainsi, le risque sur l’attractivité territoriale d’un pays est perceptible à la fois sur le plan macroéconomique, essentiellement à travers son impact négatif sur le budget de l’Etat, en termes de perte des recettes fiscales, et sur le plan microéconomique, à travers une concurrence déloyale entre les entreprises exerçant dans le secteur formel et celles qui prolifèrent dans le secteur informel.

De ce fait, la nécessité de lutter contre le secteur informel est impérative pour l’attractivité des investissements dans un cadre légal, notamment les investissements nécessitant une existence légale et réglementaire, eu égard à l’importance des capitaux investis qui exigent leur amortissement, afin de réaliser une rentabilité. Et également nécessaire pour assainir le climat des affaires et de l’investissement.

Caractéristiques du secteur informel

Les différentes approches définissant le secteur informel conviennent à certaines caractéristiques communes du secteur informel, et ce, aussi bien dans pays développés que ceux en développement. La limite entre la fraude fiscale et le secteur informel est très fragile. Si dans le premier cas, la population fiscale est identifiée, ce n’est pas le cas dans le deuxième cas. Ainsi, le basculement des premiers vers le secteur informel est très facile.

En outre, la possibilité d’utilisation des moyens d’action dans le cadre de la fraude est possible (les sanctions, les régularisations), de quantifier les sommes éludées  et peut aboutir à des résultats (car dans le cadre de la fraude, les pratiques sont identifiées et connues : non-respect des déclarations et des paiements, minorations de chiffres d’affaires et de bénéfices). Ce n’est pas le cas dans le secteur informel à cause de l’inefficacité des moyens d’action, voire leur inexistence !  Les principales particularités sont autour de la capacité de mobilité et de mouvance des agents économiques exerçant dans le secteur informel. Et la généralisation des paiements et des transactions en espèces…

Par ailleurs, la détermination du secteur informel est aussi établie à partir de la classification des acteurs exerçant une activité professionnelle. Le petit informel est un secteur caractérisé, outre la mobilité de ceux qui le composent, par l’exercice des activités de subsistance, que par la recherche du profit. D’où la faible réalisation de chiffres d’affaires de cette catégorie d’opérateurs et suite à leur méconnaissance des obligations réglementaires (fiscales, comptables, sociales, administratives …) Tandis que le véritable informel est caractérisé par la présence des acteurs activant sous forme d’un véritable schéma de fraude. Ces opérateurs économiques s’engagent durablement dans les activités informelles et souterraines et organisent la fraude…

Problématique -Lutte

Certes, la fiscalisation du secteur informel constitue, d’une part, un véritable enjeu d’attractivité territoriale pour les investisseurs qui seront moins pénalisés par une concurrence déloyale. D’autre part, elle assure une forte mobilisation des ressources fiscales pour les Etats à partir de l’élargissement de l’assiette fiscale… Toutefois, la  problématique se pose autour de la question de l’authenticité de lutte contre le secteur informel. La volonté de lutte est-elle véridique et réelle à l’unanimité des Etats ? Ou bien c’est la question d’encadrement qui est impérieuse, eu égard à l’importance et la nécessité sociale de ce secteur dans l’économie d’une nation ? Quelle stratégie adopter : la lutte contre le véritable informel et l’encadrement du petit informel ? Ou bien se résoudre à la lutte contre la fraude d’une manière générale ?

Procédés- Ciblage de contribuables

La mobilisation des recettes fiscales est problématique dans le cadre d’une économie gangrenée par l’activité informelle et souterraine, compte tenu de la faiblesse du niveau de collecte d’impôt. C’est pourquoi les Etats concentrent l’effort fiscal sur un nombre relativement réduit des contribuables, essentiellement les grands contribuables, ainsi que les fonctionnaires et salariés (la fiscalité sur les revenus des personnes physiques). En effet, les premiers représentent la part essentielle des recettes fiscales. Les deuxièmes sont bien maîtrisés et peuvent difficilement échapper au fisc.

Motif de gestion fiscale

En outre, ce choix est guidé par des coûts importants en termes de gestion fiscale et administrative, dans le cas où l’action de l’administration vise le secteur informel. Le résultat s’est toujours avéré médiocre par rapport aux moyens engagés. Donc, le coût de recouvrement est plus coûteux dans le cas de l’économie informelle,  tandis que le coût d’assiette et de recouvrement est couvert dans le premier choix. Parallèlement, d’autres motifs d’ordre politique peuvent influencer le choix et le procédé d’assainissement de ce phénomène : la corruption d’Etat, les différents moyens de pression, les lobbyings…

Autres solutions et procédés

La fiscalisation du secteur informel passe par un mécanisme synthétique et libératoire à partir des recoupements d’information, de recensements… D’où  une des solutions peut consister dans  la création d’unités d’enquêtes, qui collaborent étroitement avec les brigades de police dans le cadre de l’administration fiscale (cas de l’administration sud-africaine, appelées les Scorpions). Accompagnée de la création d’un organe judiciaire ad hoc, chargé de coordonner les actions en matière de sanctions pénales concernant les défaillants et les fraudeurs. Il peut être soutenu par une cellule administrative qui fournit et traite l’information fiscale. Il faut développer et inculquer le civisme fiscal au niveau des citoyens et des agents de l’administration.

Parallèlement à des politiques de sanctions appropriées, adaptées aux agissements de délinquances financières-économiques et dissuasives. Car l’insuffisance en termes d’application des sanctions pénales, notamment dans les pays en développement, en dépit de leur prévision dans les législations de certaines juridictions (à cause de faiblesse ou de l’absence de juridictions compétentes,  la corruption, l’insuffisance d’avocats et de magistrats spécialistes en fiscalité…), répond et encourage le sentiment de recours à des incivilités fiscales en toute impunité…

Difficultés

Toutefois, la difficulté de lutte contre l’économie informelle est confrontée à la diversité et l’imbrication des contraintes et obstacles, entravant l’action publique de régulariser les activités souterraines et d’assainir un environnement d’affaires sain…

* En matière procédurale administrative, l’administration est confrontée à la difficulté de localiser et de recenser la population fiscale dans le secteur informel…Cette difficulté relève principalement du manque de moyens humains et technologiques à la disposition des administrations (des solutions informatiques fiables de cerner les bases imposables, la circulation des biens et capitaux, les ERP et solutions de calcul de l’impôt et d’analyse-risque). En outre, l’émergence de l’économie numérique a généré de nouvelles pratiques de fraudes à partir des NTIC, loin d’être maîtrisées par les services fiscaux et financiers.

* En matière de moyens juridiques, la difficulté majeure réside dans la quantification de la fraude, couronnée par le manquement ou l’absence de coopération entre les différents services et administrations fiscaux et financiers, notamment à travers les barrières juridiques dans certains Etats (secret bancaire, manque de sérieux et de fiabilité des informations transmises…).

* En matière territoriale, la porosité des frontières facilite la circulation sans contrôle des personnes, des capitaux, des marchandises et produits.

Quant au plan régional et international, la lutte contre la fraude gagnerait en efficacité en s’adossant aux mécanismes de coopération et l’assistance administrative à travers l’échange d’informations qui constitue un élément stratégique dans la lutte contre l’informel. En effet, la coopération fiscale internationale consolide l’efficacité de la lutte contre l’économie et les secteurs informels, car elle passe impérativement à travers la maîtrise de l’information (interne et externe), sa collecte, son exploitation et son traitement. Il est sans conteste que la pertinence de l’information concourt à l’efficacité de la gestion fiscale et administrative des services fiscaux et à la rentabilité des régularisations opérées.

Ainsi, la collecte de l’information, sa maîtrise, son traitement et son exploitation constituent un instrument providentiel de lutte contre le secteur informel. Néanmoins, la disparité des méthodes de sa collecte et sa mise en œuvre pratique laissent apparaître des lacunes et des divergences pouvant être improductives et inefficaces, entravant l’aboutissement aux résultats escomptés. De ce fait, l’organisation de sa collecte à travers des mécanismes, structures, moyens juridiques et systèmes de fonctionnement, y compris les systèmes informatiques, doit être conçue et définie d’une manière autocratique, absolue et  transparente, afin de permettre une optimisation de son utilisation et son exploitation.

Les principaux procédés et méthodes de collecte s’orientent vers l’instrument administratif et structurel. Du fait que ce levier représenté essentiellement par les services fiscaux de recherche joue un rôle primordial dans la collecte et l’identification de l’information, à travers leurs missions de contrôle et d’investigation. Prévoir également de se doter des centres informatiques assurant la transmission directe et automatique de l’information et la généralisation du dispositif à l’ensemble des administrations.

Instrument et levier juridique

Le levier juridique, représenté généralement par l’arsenal juridique mis à la disposition des administrations fiscales et financières (les codes : communication, d’enquête, de visite, de perquisition, lois, textes), souffre de performance dans la réactivité de communication automatique de l’information. En effet, peu d’Etats disposent des systèmes d’information exigeant et permettant la transmission et la communication automatique, spontanée et systématique des informations par les différents acteurs économiques, notamment par les entreprises. Quant à l’instrument technique, il peut être représenté par l’organisation de l’exploitation de l’information.

Car la problématique de la rentabilité de l’information ne se limite pas à la simple gestion de la documentation disponible au niveau de l’administration. Elle s’étend à l’efficacité des mécanismes permettant son traitement. Les procédés performants qui permettent d’améliorer la transmission des informations entre services fiscaux et les différentes DGI du monde doivent être orientés vers l’adoption des mêmes normes et des natures transparentes. L’utilisation des instruments d’échange commun et l’ appel à l’assistance technique, la normalisation des différentes règles à travers les expertises et la normalisation de l’information.

Par ailleurs, l’échange d’informations (principales ou secondaires, les documents, les archives) doit être effectif et réel. Car l’existence de l’information, sans son transfert, est sans grand intérêt pour les DGI dans leur stratégie de lutter contre l’évasion et la fraude. Par ailleurs, il convient de préparer les administrations fiscales, notamment des pays en développement, à dépasser les procédés de collecte à la demande.

En dépit du fait que ce modèle d’échange d’information «à la demande» (demand on request), envisagé par l’OCDE en 2002 concomitant avec TIEA, constituait une avancée dans le cadre d’échange d’informations, en s’affranchissant de la condition de la nature de l’information demandée de «raisonnablement pertinente» pour la procédure de contrôle fiscal. Néanmoins, il engendre un procédé complexe et long, sans une garantie des résultats.

Car il pose la charge de justification de la fraude sur l’administration fiscale demandeuse de l’information, à travers une requête suffisamment détaillée et renseignée (nom du contribuable, références de sa société et de sa banque, les faits reprochés, la structure juridique concernée par la demande, etc.). Or, par nature, l’évasion et la fraude fiscales sont opaques. Cela exige des capacités administratives consolidées et renforcées et une forte mobilisation des efforts administratifs orientés vers la recherche des justificatifs, au détriment de la gestion et du recouvrement fiscal.

Par ailleurs, les impératifs de respect des délais de contrôle dans le pays de l’administration demandeuse et celui de réception de l’information demandée rendent l’intérêt de ces procédés caducs dans plusieurs cas, essentiellement dans les pays moins avancées où les administrations ne jouissent pas des outils et moyens technologiques modernes. En termes d’évaluation, les statistiques permettant d’estimer et d’examiner l’efficacité de ces procédés ne sont pas disponibles (nombre de requêtes abouties), même au niveau des administrations les plus outillées. Cela entrave la mesure de l’efficacité et l’effectivité des échanges «à la demande».

C’est pourquoi il est urgent de transiter vers la concrétisation et la généralisation du procédé d’échange automatique d’informations, qui  constitue un nouveau standard mondial afin de lutter contre la fraude fiscale au niveau international. Selon le Comité national de lutte contre la fraude en France (CNLF), dans son rapport «Lutte contre la fraude aux finances publiques» 2014, «l’échange automatique d’informations à des fins fiscales s’affirme comme un standard mondial et à terme, il ne sera plus possible pour un contribuable de cacher des avoirs financiers détenus à l’étranger».

Ainsi, un système d’échange automatique de l’information serait plus efficace et dissuasif. Car il permet la disponibilité de l’information rapidement au niveau de l’administration. Cette disponibilité octroie la célérité de son traitement et, partant, une meilleure efficacité de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales. A cette finalité, l’Europe se mobilise à travers ses administrations fiscales (française, allemande, italienne, espagnole et britannique), pour élaborer un modèle d’échange automatique standard. En 2014, lors du Forum fiscal mondial sur la transparence et l’échange d’informations à des fins fiscales, des accords, selon le modèle de l’OCDE, ont été signés avec les 39 autres pays et juridictions ouverts à l’échange automatique d’information, et qui entreront en vigueur dès 2017.

Parallèlement, l’accord Facta (Foreign Account Tax Compliance Act) avec les Etats-Unis fixe un cadre pour l’échange automatique d’informations fiscales entre les pays signataires, sur plusieurs catégories de revenus (activités, pensions, jetons de présence, revenus fonciers et plus-values immobilières). Il convient de standardiser les normes juridiques et normaliser les techniques assurant l’échange automatique. L’uniformisation des modalités d’échanges automatiques augmentera l’efficience du procédé, en se traduisant par une forte productivité des résultats et une moindre perdition des informations.

Par ailleurs, il convient d’inverser la charge de la preuve sur les contribuables au lieu de l’administration, contrairement au modèle d’échange à la demande. Dans cette hypothèse, les administrations fiscales doivent demander l’information «à la source», soit au contribuable et l’entreprise exerçant des activités clandestines, ou réfugiés dans les paradis fiscaux. Ce faisant par le renversement de la charge de la preuve d’absence de fraude et de la transparence des revenus, par les contribuables.

Pour éclairage, c’est le cas de l’instauration de l’obligation légale en 2009 «de la norme de transparence bancaire», dans le cadre de la transparence suite au soutien et au sauvetage financier de l’Etat pendant la crise financière de 2008, obligeant les banques françaises de publier en annexe à leurs comptes annuels des informations sur leurs implantations et activités dans les paradis fiscaux. Toutefois, il semblerait que l’efficacité du modèle d’échange automatique d’information n’apparaît pas comme un modèle intéressant, dans l’immédiat, pour les pays pauvres et en développement, eu égard au retard de modernité de leurs structures administratives et aux carences en termes d’efficacité de gestion de leur administration.
 

Categorie(s): contributions

Auteur(s): Hayet Bouilef

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